Dos grandes movilizaciones sociales, la España vaciada y la mas reciente de los agricultores y ganaderos, han coincidido en despertar un gran consenso social acerca de su problemática. El abandono de nuestros pueblos y la diferencia entre los precios pagados en origen y los del consumidor, son dos hechos que han recogido una amplísima simpatía hacia sus protagonistas por parte de toda o casi toda la ciudadanía y que merecen ser atendidos con vocación de cambiar el estado actual de cosas.
La unanimidad sobre el problema planteado, sin embargo, corre el riesgo de no superar el estado declarativo o de intenciones en el que se encuentra si no es convenientemente abordado en forma y fondo por parte del conjunto de fuerzas políticas.
Un problema de tal dimensión exige, como es obvio, una política de Estado pero el actual momento político de confrontación sin límites al reciente gobierno, aunque no nos permita ser muy optimistas, tampoco debe impedir a este último la elaboración de las alternativas necesarias para abordar las soluciones de corto, medio y largo plazo.
Para empezar, hay que señalar que se trata de dos fenómenos que aunque aparentemente parecen distintos, mantienen un nexo de unión. Todos los pueblos que padecen problemas de abandono tienen un fuerte componente rural y casi todas las zonas rurales contienen una fuerte presencia agraria. De tal manera que para abordar objetivamente nuestro despoblamiento, debemos abordar la variable agroalimentaria como uno de sus principales componentes.
En ambos casos, tampoco estamos ante una situación homogénea que nos ayude a elaborar una política relativamente sencilla en los apoyos que puedan recibir. Nuestro mundo rural es tan heterogéneo como nuestras producciones agroganaderas.
Si atendemos a las características de nuestro territorio:
- Andalucía y las dos Castillas suponen el 50% de la población del medio rural.
- En el litoral mediterráneo la combinación de una hortofruticultura exportadora y la actividad turística, producen el efecto contrario con una población que crece y alberga a un número significativo de población extranjera.
- Galicia y Asturias son las dos comunidades con mas localidades abandonadas.
- En la Cordillera Ibérica se aglutinan 1.632 municipios con una densidad media de población de 7,9 hab/Km2 que son asimilables a Laponia con 8 hab/Km2.
A la diversidad de territorios rurales, le acompaña una no menos heterogénea actividad agrícola, ganadera y forestal. Nuestro territorio es en la práctica una pequeña Europa en la que se pueden obtener todos los productos del continente: desde leche a chirimoyas, desde cereales a vino, desde aceite de oliva a carne de vacuno, desde carne porcina a cualquier hortaliza, desde naranjas a lúpulo, y así hasta completar una lista interminable, que hace de nuestro país uno de los mejores del mundo en variedad y calidad de productos agroalimentarios.
Según el Indice de Herfindalh, que mide el grado de concentración versus diversificación de cultivos, donde 0 implica un grado de diversidad absoluto y 100 una concentración completa, España obtiene 2,6 puntos y se sitúa como el país mas diversificado de la Unión Europea. Un patrimonio que estamos obligados a preservar y del que los españoles son los principales beneficiarios.
El sector agrario es, además, un sector estratégico de nuestra economía pues representa un pilar fundamental de la industria alimentaria, tanto por su aportación al PIB y al empleo (alrededor del 6% en ambos casos) como, sobre todo, por su proyección internacional.
La agroalimentación (sector agrícola mas industria de alimentación) es el segundo sector exportador, por detrás de material de transporte, con una cuota en los mercados internacionales del 3,3%, cupo que casi dobla al que nuestro país tiene en el conjunto de bienes.
España es el primer Estado miembro productor de frutas y hortalizas de la Unión Europea y el sexto a nivel mundial. Además, España produce a nivel global el 44% del aceite de oliva y el 24% de las aceitunas de mesa. Las cifras relativas
al vino tampoco se quedan atrás, ya que España es líder en superficie dedicada a este cultivo y tercera en volumen de producción (14% del total), superada únicamente por Italia y Francia.
A nivel de censo ganadero nuestra posición de liderazgo no se resiente. España es el primer productor europeo en porcino, el segundo en ovino y caprino y quinto en vacuno.
Conviene señalar lo erróneo de la creencia popular sobre los problemas del “campo” como un todo homogéneo. Ni todos los agricultores compiten por igual en el mercado ni las producciones tienen problemas iguales .
La realidad es que la estructura de nuestras explotaciones aún mantiene a un número importante de carácter familiar que tampoco deben asociarse inmediatamente como asimilables a un problema de falta de dimensión y por tanto de competencia. Hay numerosas explotaciones de este tipo que son perfectamente competitivas en el mercado comunitario con producciones de alta calidad.
Sin embargo su desaparición incesante junto a un problema grave de envejecimiento de la población, constituyen un problema al que hay que prestarle toda la atención necesaria.
Del mismo modo, la problemática de los distintos sectores de producción responde a características propias al mercado en el que se desarrollan. Así el porcino ha tenido un fuerte impulso en las exportaciones por la peste porcina africana en China, que actualmente puede frenarse abruptamente por la crisis del coronavirus, el aceite de oliva, aún con ayuda comunitaria, arrastra un grave problema de mercado con producciones que han crecido exponencialmente con las nuevas plantaciones o las frutas y hortalizas cuyo problema principal se relaciona con la cadena alimentaria y los injustificados márgenes comerciales provocados por la distribución.
En este marco complejo y heterogéneo, la evolución de las exportaciones agrícolas en España ha seguido una tendencia creciente en línea con la tasa de crecimiento de la Unión Europea y por delante de los principales países agrícolas europeos a excepción de Países Bajos. Es destacable su notable resiliencia pues este crecimiento no se detuvo con la crisis económica sino todo lo contrario, como refleja el hecho de que entre 2007 y 2012 el volumen de las exportaciones aumentó en un 32%.
Si el sector primario sigue siendo determinante en la generación de valor en la cadena agroalimentaria, aporta además notables servicios a la sociedad de consumidores en la calidad y salubridad de alimentos y en la garantía de suministro. Es en definitiva una pieza esencial en la seguridad alimentaria.
Sobre este historia de éxito desde nuestra integración en la Unión Europea, donde España es el segundo receptor neto de ayudas de la Política Agraria Común (PAC), ¿cómo no ha sido posible, no ya evitar pero si desacelerar el masivo abandono de las zonas rurales?, y sobre todo ¿que papel han desempeñado las ayudas directas, que comprenden el grueso de los apoyos a la agricultura, en el mantenimiento de la población agraria en el campo?.
Si analizamos la importancia porcentual de esas ayudas directas en la renta agraria total de algunas comunidades autónomas, observamos con nitidez como coinciden transferencias financieras altas (Castilla y León, Extremadura, Castilla-La Mancha, Aragón y Andalucía) con las comunidades con serios problemas de abandono rural. De hecho, sólo Andalucía y las dos Castillas suponen el 50% del medio rural.
La diferencia en porcentaje del total de derechos o ayudas directas basadas en referencias históricas (2013), debe leerse en función a la diferente orientación productiva de las Comunidades Autónomas y a la especificidad de las ayudas comunitarias para cultivos o sectores ganaderos concretos.
Las producciones vegetales sujetas a ayudas o Derechos de Pago Básico son: cultivos COP (cereales, oleaginosas y proteaginosas), aceite de oliva, viñedo, tomate para industria, remolacha, algodón, tabaco y frutos de cáscara y en producciones ganaderas: ovino, caprino y vacuno carne.
España, por tener la segunda mayor superficie agraria útil del Europa, es el segundo perceptor de ayudas directas detrás de Francia, seguido de Alemania e Italia. Sin embargo a nivel de ayudas al desarrollo rural es el quinto país de la UE detrás de Francia, Dinamarca, Italia y Portugal según el Ministerio de Agricultura ( Subsecretaría 2017).
En definitiva, la PAC desempeña una importante función vertebradora tanto de la actividad económica del sector agrario como del desarrollo rural, pero lo hace, aún hoy, con un cierto desequilibrio territorial.
Así se puede apreciar cuando analizamos la importancia de los apoyos europeos respecto a la renta total agraria en las diferentes Comunidades Autónomas.
La segunda palanca de transferencia de fondos es la conocida como segundo pilar de la PAC o de desarrollo rural. En este caso, tal y como reclamaba el artículo 130 B del Tratado Europeo, deberíamos haber esperado una compensación por los efectos del primer pilar o de ayudas directas.
Sin que pueda decirse que las asignaciones vertidas en desarrollo rural no hayan sido importantes, no han conseguido su objetivo central de generar actividad económica significativa en el medio y evitar o amortiguar el despoblamiento.
Para el periodo 2014-2020 las ayudas directas aumentaron, respecto del anterior, un 8,3% pero se produjo un descenso nominal en las ayudas de desarrollo rural en un -0,9%. En términos absolutos España recibió 35.705 millones de euros en ayudas directas por tan solo 8.291 millones para desarrollo rural.
Las continuas reformas que ha experimentado la PAC, al menos hasta 2013, han respetado y consolidado derechos históricos en el apoyo público y, en consecuencia, las desigualdades sectoriales, empresariales y territoriales que la política de precios garantizados favoreció, siguen hoy vigentes.
En definitiva parece que la política agraria europea, hasta el momento, poco ha contribuido a la convergencia, inter e intrasectorial y tampoco ha impulsado la redistribución de renta a nivel supranacional ni creado las condiciones suficientes como para favorecer la disminución sustancial de las desigualdades espaciales, en cuanto a Renta Agraria/UTA (Unidad de Trabajo Año).
En el mapa se puede apreciar la municipalización del pago básico, según Agrodigital. Llamo la atención sobre que Madrid y Sevilla sean los municipios con mayores asignaciones de beneficiarios de ayudas, lo que muestra la diferencia entre donde se recibe la transferencia financiera y el lugar donde se desarrolla la actividad agraria, como otra de las distorsiones en la aplicación de la PAC.
Con estos condicionantes, se ha abierto una negociación europea para un nuevo marco presupuestario que deberá estar vigente entre 2001 y 2027 y que será el primero sin el Reino Unido.
En los inicios de la negociación que todavía tardará en concluir, ya se ha avanzado una propuesta con un significativo recorte del presupuesto plurianual que podría alcanzar el 14% en la PAC y el 10% en Fondos Estructurales; y los dos tienen una clara incidencia en la ficha financiera española.
Es verdad que la obligatoriedad de codecisión del parlamento europeo, que mantiene una propuesta presupuestaria que supone del 1,3% del PIB europeo, puede aminorar o disminuir la repercusión para nuestro país, pero el escenario no es precisamente alentador después del primer Consejo celebrado recientemente en Bruselas.
Que hacer con estas perspectivas financieras es una pregunta obligada por parte de los responsables políticos. En mi opinión, España debe dotarse de una estrategia en la que contemple la negociación comunitaria y el desarrollo de la misma bajo un enfoque coherente y reformista. Y ello en dos fases.
La primera suscrita a la negociación entre los 27 y que debería contemplar una visión que sortease los balances entre aportadores netos o beneficiarios. Todos los países son beneficiarios de la construcción europea pero algunos necesitan mas la cohesión como compensación al mercado único como recogen los diferentes Tratados. Si a ello añadimos los nuevos objetivos planteados por la Comisión europea y que deben ser aprobados en este marco financiero tales como defensa, inmigración, digitalización y cambio climático es absolutamente imposible atenderlos con un recorte sobre la cohesión. No se puede construir mas Europa con menos recursos.
En mi opinión será imprescindible aprobar nuevos recursos propios que posibiliten nuevos ingresos a través de cargas impositivas de carácter ambiental para dotar de suficiencia presupuestaria a los nuevos objetivos sin que se recorten las políticas clásicas. Esta posición, defendida por el Parlamento Europeo, dispone además de la legitimidad de representación ciudadana que emana del mismo.
Una vez producido el acuerdo sobre el Marco Financiero Plurianual para 2021-2027, la discusión posterior se centraría en como reformar la PAC y sus mecanismos de apoyo directo o I Pilar y al Desarrollo Rural como II Pilar.
Y en esto último, quisiera terminar con algunas reflexiones.
Si la PAC no ha producido la debida cohesión social y territorial, su futuro debe construirse sobre una nueva legitimación ciudadana y ello pasaría por una redistribución de los fondos transferidos privilegiando a los agricultores y ganaderos de pequeña y mediana dimensión y a los territorios con problemas específicos de despoblamiento.
Las explotaciones de gran tamaño deberían tener un techo máximo de ayuda (capping) y porcentajes de reducción en los tramos altos (degresividad) que permitiera esa redistribución junto a una nueva clasificación de agricultor profesional que amortigüe la diferencia entre perceptores de ayudas (705.421 beneficiarios en 2018) frente a agricultores y ganaderos dados de alta en el Sistema Especial para Trabajadores por Cuenta Propia Agrarios que obtienen al menos el 50% de sus ingresos de la actividad agraria ( 188.346 afiliados de media en 2018).
En definitiva, una nueva política basada en la reasignación del apoyo público atendiendo a dos variables: la renta disponible del agricultor y el territorio en donde desempeña su actividad. Esta variable de reforma, que podríamos denominar de cohesión social, debería de incluirse junto a la prioridad transversal de Política Verde que tendrán, con toda seguridad, los nuevos presupuestos europeos.
A esta discusión debe acompañarse otra reflexión no menos importante: la competencia de mercado de nuestras explotaciones en un mundo globalizado.
Para abordarlo de una forma ordenada hay que comenzar señalando que la UE se ha convertido en el espacio político mundial donde existe una mayor seguridad alimentaria para los consumidores. Los sistemas de trazabilidad junto a un amplio paquete de medidas agroambientales y de bienestar animal configuran a Europa como un espacio político que no solo protege a su agricultura sino que la obliga al cumplimiento de los estándares mas exigentes en calidad y salubridad alimentaria.
Por poner algunos ejemplos, la utilización de determinados productos fitosanitarios están prohibidos, así como la utilización de hormonas en el crecimiento animal o la utilización de productos transgénicos. Del mismo modo las condiciones laborales de los trabajadores agrarios en Europa están amparadas por legislaciones que reportan garantías y derechos en las condiciones de trabajo.
Paralelamente, el comercio mundial de alimentos se ha globalizado de manera que hoy cualquier consumidor español o europeo puede encontrar en los estantes de los supermercados manzanas chilenas, naranjas de Sudáfrica, bananas ecuatorianas vinos argentinos o agua canadiense compitiendo en costes dentro de nuestro mercado interior.
Esta situación de vulnerabilidad debida a la asimetría entre las condiciones a las que se obliga a la agricultura y ganadería europea, que no deben ser eliminadas sino reforzadas, y las de un mercado global con distintas normas en los países productores de origen, deben ser también analizadas y corregidas de algún modo.
Y es este modelo el que a mi juicio debe ser revisado pues es el responsable de la salida masiva de explotaciones familiares que podrían ser viables con otros mecanismos de apoyo.
En definitiva, la inadecuada distribución de la ayuda pública por un lado y la globalización de los mercados con países terceros junto a la concentración empresarial en suministros de inputs por otro, son los que ayudan a entender la negativa evolución de la explotación familiar y las zonas rurales mas deprimidas.
Por último, este análisis, para ser fundado, tiene que acompañarse del sistema competencial que es aplicable a la agricultura en nuestro ordenamiento constitucional. Y este es de una especificidad que no puede ser obviada. Las comunidades autónomas tienen la competencia exclusiva en la materia, el Estado dispone de la capacidad para intervenir en regulaciones de carácter básico y de coordinación y la UE propone y aprueba mediante reglamentos normas generales de obligado cumplimiento para los Estados miembros. Un modelo que obliga a amplios consensos institucionales para promover cambios en el status quo y que se enmarca en la elaboración del Plan Estratégico que está elaborando el Ministerio de Agricultura en colaboración con las OPAs y las Comunidades Autónomas.
Esta complejidad, que por otra parte desempeña una escuela formidable para
procesos complejos de negociación, no debe ser excusa para no acometer las prioridades anteriormente descritas. Obtener un modelo como el descrito para una UE de 27 países es, por los intereses contraídos en el tiempo, de muy difícil consecución. Hay que ser realistas. Sin embargo, obtener una ficha financiera razonable para España en la discusión presupuestaria para después, en nuestra capacidad interna, promover esta reasignación de recursos, ya no es una tarea imposible aunque sí contenga importantes resistencias para su implementación.
En cualquier caso se precisa de una notable ambición de cambio y una mayor capacidad de consenso. Dos aptitudes que devienen de la mejor forma de hacer política.
