Es lógico que la mera invocación del concepto “singularidad” ya ofrezca desenfoques entre los agentes que participan en su debate público. Es inevitable que haya distintas maneras de ver la cuestión dado que la Constitución Española (CE) a lo largo de todo su texto no menciona ni una sola vez la palabra “singular” o “singularidad”. Ni una sola. Quizá porque su propósito es otro, quizá el de servir a todas/os desde su generalidad, desde su plenitud, su totalidad. A todas las personas en su condición de españolas.
Una aproximación inicial a la cuestión de la singularidad en la financiación de las CCAA requiere tener en cuenta el ordenamiento jurídico que le resulta aplicable: la Constitución Española (CE), la Ley Orgánica 8/1980, de Financiación de las CCAA (LOFCA) y la Ley 22/2009 que regula la financiación de las CCAA de régimen común y las Ciudades con Estatuto de Autonomía.
Mucho se ha dicho sobre el Gobierno en relación con aquella financiación singular, desde que ha sido atendida con el objetivo de mantener la coalición de ultraizquierda, o -yendo más lejos aún- que dicha financiación abundaría en los agravios del actual sistema, en favor de los catalanes y en perjuicio de las demás comunidades, y primaría la irresponsabilidad administrativa de los primeros, que son incompetentes y despilfarradores. Algo que solo se hace para dañar intencionadamente al estado de derecho.
Vamos a tratar de poner algo de perspectiva sobre este trascendental asunto.
Si entendemos como singular la acepción recogida en la RAE, singularidad significa “distinción o separación de lo común”. Vamos a decir entonces qué es lo que lo separa de lo común en el actual marco constitucional.
En España existen en la actualidad dos modelos de financiación de las CCAA: el régimen común y el régimen foral. Dentro del régimen común hay dos circunstancias especiales: Canarias, que tiene un régimen económico y fiscal derivado de razones históricas y geográficas, en la línea de lo regulado en la UE sobre regiones ultraperiféricas, y las disposiciones particulares para Ceuta y Melilla con un régimen de fiscalidad indirecta especial (allí no se aplica el IVA, sino el Impuesto sobre la producción, los servicios y la importación). Bien, pues dentro del actual régimen común ya existen algunas singularidades, como son las aplicables a Canarias, Ceuta y Melilla.
En cuanto al régimen foral su particularidad deviene de los derechos reconocidos en el marco de la propia Constitución (disposición adicional primera CE) y del concierto económico que regula las relaciones tributarias y financieras entre esos territorios y el Estado (disposiciones adicionales primera y segunda de la Ley Orgánica de Financiación de las CCAA). Pues sí, el régimen foral también es singular.
Dicho lo anterior, para comprender a qué otras singularidades se pueden referir en el actual debate político, dado que en modo alguno se ha planteado una reforma constitucional, hay que acudir al perímetro del sistema de financiación de las CCAA, que lo establece los artículos 156, 157 y 158 de la Carta Magna. Contemplan los instrumentos que hacen efectivo el principio de solidaridad a partir del volumen de servicios y actividades que hayan asumido en el despliegue de sus competencias estatutarias, de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español, y la corrección de desequilibrios interterritoriales.
En definitiva, autonomía financiera para el desarrollo de sus competencias, la posibilidad de que las CCAA apliquen recargos en los impuestos estatales y la gestión y exacción de los sus propios impuestos, además de garantizar un nivel mínimo en la prestación de servicios para todas las CCAA y la corrección de los desequilibrios entre ellas.
En consecuencia, esto seguirá siendo así. Dicho lo cual, si queremos indagar sobre esas otras singularidades, tendremos que acudir al vigente Sistema de Financiación Autonómica (SFA) que data de 2009, pendiente de nueva negociación. Así, los recursos de las CCAA provienen de los tributos cedidos total o parcialmente por el Estado (con su consecuente capacidad normativa) y de la participación de cada una de ellas en los fondos que distribuye el Estado.
El más importante de ellos es el Fondo de Garantía de los servicios públicos fundamentales del Estado del Bienestar, que se nutre con un 75% de los ingresos que normativamente corresponde a cada comunidad y una aportación adicional de Estado. Estos recursos se reparten garantizando la equidad y la nivelación, con el objetivo de financiar un nivel uniforme de servicios públicos en todo el estado sobre la base del concepto de “población ajustada” (partiendo de la población real se ajustan unas variables demográficas y geográficas).
El 25% restante se complementa con el Fondo de Suficiencia, que se actualiza año a año con los correspondientes pactos autonómicos y que opera como recurso de cierre del sistema, con el propósito de garantizar que sus necesidades globales de financiación se cubren.
Además, los Fondos de Competitividad y de Cooperación, que se dotan con recursos del Estado, buscando aproximarlas en términos de financiación por habitante ajustado y favorecer el equilibrio económico territorial.
Como puede comprobarse el sistema está definido buscando el equilibrio entre las partes que lo integran. De esta manera, la invocación de “singularidades” en el marco de lo regulado para la financiación de los servicios públicos fundamentales del Estado del Bienestar no es posible, sería un contrasentido dada su vocación de integralidad. Cosa distinta podría ser la mejora en los detalles de lo que podemos entender como “población ajustada” 15 años después, incluyendo nuevas variables que permitan mejorar su configuración (por ejemplo, incluyendo variables tecnológicas o sociológicas, mejorando la variable dispersión de la población con el factor de ruralidad, o ponderando de determinada manera la población protegida en menos grupos de edad, …). Eso sí se atendría a una vocación de “singularidad”, pero dentro de la “globalidad”.
Y también atiende a la “singularidad” la aplicación de la capacidad normativa que corresponde a cada comunidad en relación con la aplicación de exenciones, reducciones o bonificaciones tributarias en los impuestos que le han sido cedidos, o recargándolos o creando impuestos nuevos. Eso ya corresponde a cada comunidad desde la aprobación del texto constitucional. De esto también hay que hablar.
Esto hace pensar que habrá que analizar el alcance del desarrollo competencial logrado en cada comunidad en estos 46 años de vigencia constitucional, sobre cómo ha ejercido cada una su autonomía financiera para la atención de aquellos servicios fundamentales que le son propios, recargando o no los impuestos estatales, de la gestión de sus propios impuestos y su capacidad recaudatoria. Si no lo hacemos así correremos el riesgo de que aventuras como los zendales como paradigmas de la eficiencia en el sistema público sanitario se instale en el imaginario ciudadano, o la petición al Estado de más profesionales sanitarios o de los servicios sociales cuando es una competencia propia y solo tiene que ejercerse, o cuando se alimenta el dumpnig fiscal entre comunidades con el uso de deducciones y bonificaciones tributarias contribuyendo a hacer saltar las costuras del sistema, a sabiendas. Porque un eje del actual sistema constitucional es la solidaridad entre todos los españoles, no solo de algunos. Claro que habrá que pedir a los catalanes que más tienen que aporten más, como a los madrileños y a los andaluces. Pero también hay que tener en cuenta que ese recaudar menos (en claro beneficio de los que más tienen) siempre va acompañado de pedir más al Estado, es decir a todos los demás.
Todas estas son singularidades también en el tratamiento de la cuestión. Como lo es además el papel que deben tener los recursos procedentes del presupuesto de la UE, pues no puede premiarse con más fondos a quien menos eficaz es en su gestión.
En ese 'totum revolutum', de ese todo cabe para desprestigiar a Cataluña, también se califica a sus gobernantes de despilfarradores, en clara sintonía argumental de ser los más endeudados. Esa cuestión merecería no una modesta columna, más bien todo un tratado por su complejidad, de manera inversamente proporcional a la simpleza de esa afirmación.
Solo daré unos simples datos, fáciles de entender. Vamos a analizar los datos del Banco de España correspondientes al primer trimestre de 2024 (último dato publicado), de lo que supone el total de la deuda de cada comunidad en relación con su PIB a precios de mercado, medidos en porcentaje.
Cataluña cerró el primer trimestre de 2024 con un 31,1%, lo que supone el nivel más bajo desde 2013-14. Andalucía cerró con un 19,3%, también el nivel más bajo desde esos mismos años, y Madrid con un 13,3%, igual. El total de las CCAA alcanzó un 22,2%, igualmente el valor más bajo desde entonces.
Desde 2014 el endeudamiento ha disminuido en Cataluña en 2 puntos porcentuales, en Andalucía también en 2 y en Madrid se mantiene. ¿Saben por qué menciono 2014? Pues porque desde entonces está pendiente la revisión del sistema de financiación, desde hace 10 años.
De estos datos no se desprende que Cataluña sí despilfarre y las otras no, o al menos no más que las otras desde 2014. Si lo son ahora todo indica que ya lo eran antes, incluso cuando el PP gobernaba en España.
Ahora se anuncia que la cuestión se traslada, desde el abordaje de las “singularidades” en la financiación catalana hacia el establecimiento de todo un “concierto económico”. Cuestión de alcance que sin duda merecerá un profundo análisis una vez trasciendan sus detalles.
Hasta entonces.
Luis Miguel Jiménez Gómez es economista y diplomado en alta dirección de empresas. Presta servicios para la Junta de Andalucía desde 1985. Ha ocupado puestos de responsabilidad en distintos departamentos, como Salud, Servicios Sociales, Agricultura, Turismo y Deporte, Cultura, Cooperación para el Desarrollo y Fomento y Vivienda.
