Esta semana, el Tribunal de Cuentas de la Unión Europea ha presentado un informe preliminar sobre la implementación del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, más conocido públicamente como fondo Next Generation. El Tribunal señala algunas debilidades de los programas de inversiones y reformas, y ha planteado las dificultades de implementación de tanta financiación en tan poco tiempo. Nada que realmente no se supiera ya, pero que, puesto negro sobre blanco por una institución cuyo objetivo es velar por el adecuado cumplimiento de los objetivos presupuestarios de la Unión, cobra una importancia particular.

En el caso de España, además de dudar sobre los contenidos de la reforma de las pensiones, una de las reformas comprometidas en el marco del programa -recordemos que el plan contiene tanto reformas como inversiones-, ha hecho fortuna la constatación de que, a la fecha del cierre del informe, España era el país con menor ejecución de fondos europeos. Ha hecho fortuna porque abre una nueva vía para dudar de la capacidad de ejecución de los fondos por parte del Gobierno de España, y, claro está, ha sido profusamente utilizado para atizar al ejecutivo.

Sin embargo, usar esa estadística no se ajusta plenamente a la realidad. Es cierto que España va por detrás en la ejecución, y eso debe ser motivo de preocupación. Pero hay numerosas diferencias entre el Next Generation y los Fondos Europeos denominados “estructurales”, tantas, que usar los fondos estructurales (Fondo Europeo de Desarrollo Regional y Fondo Social Europeo) como aproximación a nuestra capacidad de gestionar el Next Generation es muy poco útil.

En primer lugar hay que señalar que el mecanismo de gestión es diferente: en el caso del Next Generation, los fondos son prefinanciados por la Unión Europea, pero en el caso del Fondo Social Europeo y del FEDER, es el país el que debe adelantar los fondos, gastarlos, someterlos a una verificación administrativa, certificarlos como bien ejecutados, auditarlos y, sólo después de eso, recibir el reembolso. Es decir, el procedimiento es mucho más tedioso y menos ágil que en el caso de los Next Generation. Además que es muy probable que fondos ya gastados no cuenten como “ejecutados” porque todavía no se han verificado o certificado, una tarea que lleva tiempo y trabajo. El procedimiento de los Next Gen es mucho más ágil: desembolso, ejecución, declaración y auditoría.

En segundo lugar, la deficiente ejecución de los fondos europeos no depende única y exclusivamente de la Administración General del Estado: cada comunidad autónoma tiene un programa operativo que ejecutar, en función de sus prioridades regionales, y ahí la diversidad es muy amplia: mientras Cantabria y la Rioja ya llevan más del 75% de los fondos FEDER ejecutados, la Comunidad de Madrid lleva el farolillo rojo, con sólo el 21,54% de los fondos FEDER declarados como ejecutados. Esta divergencia en la aplicación y ejecución de los fondos tiene muchas razones, en las que con toda seguridad la debilidad administrativa es una, pero que puede deberse a otros muchos motivos: por ejemplo, la ausencia de cofinanciación -los fondos FEDER y FSE requieren de un alto grado de cofinanciación, que no siempre está disponible-, la complejidad de las normas de elegibilidad -que hacen que muchas operaciones financiadas no sean finalmente elegibles- y los penosos trámites administrativos -preparación de pista de auditoría, verificaciones sobre el terreno, etc…- hacen que los fondos no sean tan fáciles de gastar como nos imaginamos. Si fueran responsabilidad única de los gobiernos que ejecutan estos fondos, saquen ustedes sus propias conclusiones.

Cuadro: Ejecución de Fondos Europeos FEDER según último informe presentado.

Fuente: Ministerio de Hacienda.

En tercer lugar, cabe señalarse que los períodos de ejecución de los fondos estructurales no coinciden exactamente con los periodos presupuestarios: el período presupuestario europeo 2007-2013 se terminó de ejecutar en 2015 -siguiendo la denominada regla “N+2”-, lo cual significa que el período 2014-2020 realmente comenzó en 2016, y todavía queda un año de ejecución (2023, siguiendo una nueva regla, la N+3). En otras palabras, estamos en plena ejecución de los mismos, con la ventaja añadida de que en 2020 la Comisión, a través de la iniciativa CRII+ (Coronavirus Response Investment Initiative) eliminó muchos requisitos de cofinanciación, por lo que esperamos que en los próximos meses haya una “avalancha” de certificaciones de gasto -tanto de los fondos FEDER como de la otra iniciativa del Next Generation, el REACT, dirigido sobre todo a las regiones. Es muy probable que a 31 de diciembre de 2023, los fondos europeos ejecutados sean muy superiores a la previsión más optimista en la actualidad. Por dar únicamente un dato, en 2015, España terminó ejecutando el 85% de los fondos correspondientes al período 2007-2013, una cifra que no está nada mal.

Por último, hay otros fondos europeos de los que España se ha aprovechado: sin ir más lejos, en el marco de la iniciativa Junker -el Fondo Europeo de Inversiones Estratégicas, hoy trasferido a la iniciativa Invest EU- España fue el tercer país con más absorción, sólo por detrás de Francia e Italia.

Y una última reflexión: la velocidad en la absorción de los fondos no debería ser nuestra principal fuente de preocupación. Esa es, con perdón de la expresión, la preocupación de quienes no conocen el sistema. La verdadera preocupación debería ser su eficacia y su impacto. Es preferible gastar menos dinero pero hacerlo con un impacto real y una mejor planificación, que correr para ejecutar y malgastar unos fondos por el mero hecho de “ejecutarlos”. Esta es una de las desgracias de nuestro modelo administrativo y presupuestario: el incentivo no está en la calidad del gasto, sino en la cantidad. Pero para eso necesitamos evaluaciones de calidad que nos enseñen lecciones aprendidas y nos permitan seleccionar las actuaciones que mejoran el desempeño a medio y largo plazo de nuestra economía. Claro que las evaluaciones son caras de hacer, y los artículos de prensa no tanto. Por eso mismo, si lo que se quiere es mejorar el desempeño de nuestras inversiones públicas con fondos estructurales y europeos, lo que hay que reclamar son evaluaciones que desgranen procesos, impactos y soluciones. Si lo que se quiere es otra cosa, no hacen falta, claro.