El viernes pasado, el Consejo Europeo dio su habitual espectáculo de negociaciones a última hora de la noche, encuentros bilaterales y entradas y salidas de las reuniones. El motivo en esta ocasión fue la aprobación -o mejor dicho, la no aprobación- del Marco Financiero Plurianual, que debe establecer el nivel de gasto del presupuesto de la Unión para los próximos 7 años, de 2021 a 2027. La dificultad añadida en esta ocasión es que es la primera vez que la Unión debe asumir el hueco dejado por el Reino Unido, no sólo en términos políticos o culturales, sino también presupuestarios: 75.000 millones de euros menos.
Como no podía ser de otro modo, no hubo acuerdo. Es habitual ya que sea así. Las negociaciones de los presupuestos siempre han sido complejas, en la medida en que todos los países reconocen las bondades de participar en el Mercado Único Europeo, pero muy pocos la necesidad de aportar al presupuesto que hace posible que el modelo funcione. Las dos principales partidas del presupuesto, la política de cohesión y la política agraria común (PAC), no son sólo un instrumento de solidaridad entre los países, sino que forman parte de los instrumentos que la Unión tiene para mantener sus objetivos económicos y sociales, y, por lo tanto, para darle contenido a un Mercado Único que, de otro modo, se enfrentaría a demasiados obstáculos dados los enormes desequilibrios sociales y económicos existentes entre las diferentes regiones de la Unión Europea. Pese a que esta visión es compartida, los países contribuyentes netos suelen escatimar estas partidas aduciendo que sus resultados son escasos tras 30 años de puesta en marcha de la política cohesión.
Lo cierto es que la convergencia de las regiones más pobres de la Unión Europea ha vivido dos fases: entre 1986 y 2006, las regiones del sur de Europa convergieron hacia los promedios de renta de la UE, para estancarse desde hace diez años. Pero al mismo tiempo, el acceso de los países del Este ha generado un fuerte movimiento de convergencia desde estos países hacia el centro. Hemos por lo tanto vivido un proceso de cambio del sentido de la convergencia: del tradicional norte-sur al actual este-oeste. Los estudios desarrollados para identificar el impacto de los fondos estructurales en dicha convergencia no son concluyentes: hay estudios que señalan que existe una relación positiva entre los fondos de cohesión y el crecimiento económico, otro que indican que esa relación es muy débil, y otros que señalan que es positiva bajo determinadas condiciones, como la capacidad institucional de las regiones, el nivel de renta previo o la naturaleza de las intervenciones.
A lo largo del tiempo, la política de cohesión ha ido complejizando su gestión, de manera que se ha intentado maximizar el impacto de los fondos existentes, buscando además su coherencia temática con los objetivos de la propia Unión Europea. En otras palabras, se dotaba de presupuesto a las regiones más atrasadas siempre y cuando se ejecutase bajo unas determinadas condiciones de gestión y bajo unos objetivos específicos marcados por la estrategia general de la Unión Europea. Hoy sabemos que las programaciones de los fondos estructurales son auténticos procesos de planificación estratégica regional, que no siempre son todo lo ágiles que deberían ser: en el período actual, que inició su andadura el 2014 y debería terminar en 2020 -con tres años más de ejecución, hasta 2023- el nivel de absorción de los fondos parece inferior al de otros ejercicios: en septiembre de 2019, sólo el 30% de los fondos había sido correctamente ejecutado, estado España por encima de la media de la Unión Europea.
El previsible recorte que pueden traer las nuevas perspectivas financieras podría no ser tan dramático para la cohesión si se extrajeran lecciones para mejorar su impacto y su gestión.
En primer lugar, el período 2014-2020 ha supuesto la puesta en marcha de más de 20.000 millones de euros en instrumento financieros reembolsables, alrededor del 5,6% del total de la política de cohesión. Este dinero permanecerá en las arcas de las autoridades regionales para su uso posterior, por lo que aquellas Comunidades Autónomas que hayan decidido utilizar instrumentos financieros podrán hacer uso de los retornos como de hecho ya están haciendo Extremadura o Andalucía con sus antiguos fondos Jeremie, mitigando una parte de las reducciones presupuestarias existentes. Aquellas regiones que no optaron por esta posibilidad, debido a su complejidad, se verán en desventaja en el próximo período.
En segundo lugar, si se establecen mecanismos ágiles de gestión, los niveles de ejecución pueden crecer: la ejecución global del período 2007-2013 se situó en el 90% del presupuesto comunitario disponible, el 85% para el caso de España. Los datos del período 2014-2020 suponen también un problema de ejecución de los fondos que debe ser resuelto. Si España acelera su ejecución de los fondos y garantiza su correcto uso, puede que el resultado global sea incluso más positivo que en los últimos períodos de ejecución. Es mejor ejecutar el 100% de 9.000 millones que el 85% de 10.000.
En tercer lugar, y yendo más allá de la mera ejecución, es importante centrar los esfuerzos en maximizar el impacto económico y social de los fondos. Gracias al trabajo de la AiReF, hoy sabemos que políticas activas de empleo generan más retorno y cuáles son menos efectivas. Una información que debería ser relevante para evitar despilfarros en el marco del Fondo Social Europeo. Sabemos que los proyectos planificados a largo plazo, y la concentración de fondos en pocas prioridades, tienen un mayor impacto en el crecimiento económico y social. Sabemos que los proyectos interregionales tienen un mayor impacto. En definitiva, que una buena programación que priorice temáticamente y que evite el “café para todos” centrando los fondos en aquellos elementos con mayor impacto puede tener muchos mejores resultados.
Estos tres factores -el uso de instrumentos financieros de carácter reembolsable, la aceleración de la ejecución y de la gestión de los recursos y la selección estratégica de las actuaciones a desarrollar- pueden servir para mitigar, e incluso contrarrestar totalmente, el recorte de los fondos de cohesión. Pero para todo ello, como señalaba la OCDE en un informe encargado por la Comisión Europea, el fortalecimiento de las unidades de programación y gestión de los fondos es un auténtico reto. La realidad de nuestro país avanza en una dirección, al menos, poco coherente con estos principios. En el período 2014-2020, inmersos en la crisis económica, muchas Comunidades Autónomas abordaron sus programaciones de los Fondos de Inversión como procesos burocráticos de reparto del dinero entre diferentes consejerías, con muy poco análisis estratégico de prioridades, y poca preparación de las inversiones. Los resultados son proyectos inejecutables, urgencias en la presentación de fondos gastados, y reprogramaciones permanentes.
El nuevo período no tiene por qué ser así: podemos hacer de la actual situación una ventana de oportunidad para evitar repetir los errores del pasado y presentar, a la luz de las nuevas exigencias, una verdadera estrategia de cohesión regional capaz de acelerar nuestra convergencia con la Unión Europea, con elementos innovadores y con capacidades de gestión renovadas y fortalecidas.
¿Tendremos la voluntad de hacerlo? Hace bien nuestro presidente en ir al Consejo Europeo a defender la existencia de los Fondos de Cohesión, pero ese esfuerzo merecería su contrapartida en un trabajo más exigente, en España, con su programación, su uso y su ejecución. Veremos.
