Parece que es inminente el momento en el que el Gobierno de la Generalitat debe adoptar las decisiones más determinantes acerca de la consulta a los ciudadanos de Cataluña sobre el futuro de la relación de esta última con el Estado español: fecha de la consulta, contenido de la pregunta o preguntas a plantear y características técnicas de aquella, entre otras cuestiones. Los principales partidos políticos con representación parlamentaria en todo o en la mayor parte del territorio español ya han expuesto su posición acerca de dicha consulta. Con la mayor claridad, en el sentido de rechazar la convocatoria de la consulta por la Generalitat, lo han hecho ya el Partido Popular, Ciudadanos y el PSOE. Y con mayor ambigüedad, como es habitual, por parte de Unidos-Podemos, que ha pasado de negar eficacia jurídica a la consulta pero considerándola legítima como expresión de movilización política a oscurecer ahora, la legitimidad de la movilización.

Resulta conveniente llamar la atención sobre algunas cuestiones de alcance jurídico que, de no clarificarse, oscurecen las discrepancias políticas. En primer lugar, hay que destacar que en los planteamientos que se deslizan en los medios de comunicación y en las declaraciones políticas se alude con frecuencia a la consulta promovida por las instituciones y partidos catalanes partidarios de la misma, considerando que el reproche jurídico que la consulta suscita se cifra en su “unilateralidad”, de modo que tal reproche desaparecería si fuera “pactada con el Estado”.

Pues bien, importa rechazar de plano este planteamiento, puesto que de acuerdo con la Constitución y el propio Estatuto de Autonomía de Cataluña una consulta de esta naturaleza (consulta referendaria) solo puede ser establecida y regulada por el Estado (art. 149.1.23 en conexión con los arts. 23.1 y 81.1, todos ellos de la Constitución). Así lo ha dejado sentado el Tribunal Constitucional en varias sentencias (SSTC 31/2010, de 28 de junio, F.J. 69 y 31/2015, de 25 de febrero, F.J.9). Por tanto, debe quedar claro que la Generalitat no puede establecer y regular la consulta, sino que tiene que hacerlo el Estado en todo caso, incluso cuando mediara acuerdo y negociación política entre ambos.

Estos principios ya fueron señalados cuando el llamado “proceso catalán” se iniciaba por el profesor Francisco Rubio Llorente, maestro de constitucionalistas ya fallecido, (véanse sus artículos “Un referéndum para Cataluña” y “Un referéndum que nadie quiere”, aparecidos en el diario El País con fechas 8 de octubre de 2012 y 11 de febrero de 2013. Y en igual sentido “Un referéndum, pero no cualquier referéndum”, publicado en el semanario Ahora el día 19 de enero de 2016). En relación con ello el ilustre constitucionalista indicó que “la autorización para convocar el referéndum requiere […] una ley orgánica”, matizando también que la Generalitat “no puede convocar un referéndum, pero nada le impide pedirlo e incluso colaborar en la convocatoria”.

Lo dicho es de imprescindible consideración para poder apreciar el trasfondo de las diferentes posiciones políticas, pues la falta de competencia de la Generalitat para establecer la consulta no puede ser puesta en duda por invocaciones populistas a la democracia o al “principio democrático”. Así actúan tanto las instituciones y partidos independentistas catalanes como también Podemos y sus alianzas, ya que el principio democrático no puede ser invocado en abstracto sino solo en el marco de la Constitución que lo recoge. El principio democrático no puede ser alegado libérrimamente como receta para cualquier plato, sino solo para los supuestos previstos en la Constitución y las leyes.

De otro lado, nadie puede ignorar que, aunque la independencia de una parte del territorio nacional es posible, ello solo puede concretarse a través de una reforma constitucional. Siendo ello así, habrá que plantearse, tras el inevitable fracaso del modelo seguido por los independentistas catalanes, cual sea el camino para la solución del problema de la inserción o no de Cataluña en España. Parece que para ello cabría seguir dos vías alternativas en la articulación de la imprescindible negociación política. O bien, promover primero la celebración de una consulta en Cataluña plenamente ajustada a la Constitución en su procedimiento y llevar a cabo después la correspondiente reforma constitucional. O bien, como segunda vía, proceder al contrario, encauzando directamente la negociación y el acuerdo político a través de la reforma de la Constitución. La respuesta a cuál sea la alternativa más adecuada no puede ser más incierta.

En efecto, si se elige la primera vía y se celebrase en primer lugar la consulta a los catalanes, los problemas no serían los mismos en caso de triunfar o no la opción independentista. Si ésta no triunfase, se habría evitado la situación más traumática y podría emprenderse a continuación la realización de las reformas constitucionales que, en todo caso, son necesarias. Pero si, por el contrario, ganara la opción independentista y puesto que esta opción solo puede consolidarse a través de la reforma de la Constitución que propicie la secesión, resulta imaginable la decepción que afectaría a los catalanes que optaran por la independencia si ésta no resultara consolidada con la reforma constitucional. Reforma que requiere, no se olvide, de una mayoría de dos tercios en el Congreso y lo mismo en el Senado, y que, tras ello, todos los españoles, también los catalanes, lo aprueben en referéndum.

De aquí que no se deba echar en saco roto la segunda alternativa de negociación política, es decir, la de la modificación de la Constitución en primer lugar, siendo así la Constitución reformada el lugar de encuentro de las diferentes posiciones políticas. Esta vía solo ha sido planteada con seriedad, por ahora, por el PSOE, a través de la llamada Declaración de Granada, que sustenta un modelo de reparto del poder en clave federal. Además, no presenta los inconvenientes que pudieran derivarse de la primera vía, lo que supone ya indudables ventajas. Pues bien, quiero, en relación con ella, llamar la atención sobre el incongruente criterio político que, en mi opinión, ha introducido Pedro Sánchez, ganador de las elecciones primarias a la Secretaría General del PSOE. Y es que dicho criterio podría ser un serio obstáculo, de no ser corregido, para la negociación política del modelo federal propuesto. Me explico.

En el programa para las primarias de Pedro Sánchez (“Somos socialistas. Por una nueva socialdemocracia”), tras hacerse una referencia en el apartado 3.3.2 (Un modelo territorial estable y equilibrado) a la Declaración de Granada como soporte genérico del modelo que se propone, se alude ya explícitamente a que “una reforma constitucional federal, manteniendo que la soberanía reside en el conjunto del pueblo español debe perfeccionar el reconocimiento del carácter plurinacional del Estado apuntado en el art. 2 de la Constitución”. Sin embargo, la señalada referencia al reconocimiento del “carácter plurinacional del Estado” fue matizada en última instancia antes del debate televisivo entre los tres candidatos en el sentido de que la voz “plurinacional” solo hace referencia a naciones en sentido “cultural”, lo que excluiría toda conexión de las mismas con la soberanía política.

Pues bien, considero que esta explicitación resulta desafortunada por su carácter reduccionista y limitativo y supone, en mi opinión, retroceder sobre lo que nuestra Constitución prevé hoy. En efecto, el art. 2 de la Constitución consagra la “autonomía de las nacionalidades y regiones”, pero no define ni a unas ni a otras, dejando que, en última instancia, sea el intérprete (el Tribunal Constitucional) quien determine el alcance de esas expresiones que el constituyente dejó abierto. Si se consolidara el planteamiento de Pedro Sánchez, es claro que el término “nacionalidad” (nación en el modelo del PSOE) debería interpretarse en un sentido limitado a lo “cultural”, interpretación que podría tener una cierta amplitud, pero nunca incluir dimensiones que excedieran de dicho sentido, dejando fuera por tanto aspectos singulares de las nacionalidades que entronquen con realidades históricas o económicas que en absoluto se reducen a lo cultural. Así, a título de ejemplo significativo, el régimen de concierto de que gozan el País Vasco o Navarra nada tienen que ver con singularidades propias de tipo “cultural”. De modo que la rectificación de este punto debería producirse pronto si no se quiere desacreditar la propia propuesta de reforma federal de la Constitución, toda vez que el punto comentado es central para cualquier propuesta de esta naturaleza.

Amando Salvador Sancho es exletrado del Tribunal Constitucional