La UE toma nota de los vetos de Hungría y prepara nuevas reglas para sus futuros socios

La Unión Europea se prepara para una nueva ampliación de sus fronteras, pero esta vez quiere evitar que los futuros socios puedan utilizar su entrada para paralizar las decisiones comunitarias. La Comisión Europea estudia introducir nuevas salvaguardas institucionales en los tratados de adhesión, incluida la posibilidad de suspender determinados derechos de voto ante vulneraciones graves de los valores democráticos. El debate ha adquirido especial relevancia después de que Bruselas anunciara este miércoles que Montenegro podría concluir sus negociaciones de adhesión antes de terminar 2026 y firmar su tratado de entrada en junio de 2027.

La iniciativa responde a una preocupación que lleva años presente en las instituciones europeas. La capacidad de un solo Estado miembro para bloquear decisiones que requieren unanimidad ha complicado acuerdos sobre política exterior, sanciones económicas y apoyo financiero a terceros países. Los sucesivos vetos del Gobierno de Viktor Orbán en Hungría, especialmente en cuestiones relacionadas con Rusia y Ucrania, han servido de precedente para una discusión que ahora adquiere una nueva dimensión: cómo incorporar más países sin multiplicar los riesgos de bloqueo.

La Comisión presentó el pasado 6 de octubre una comunicación titulada Preparación para una Unión más amplia, en la que plantea reformas institucionales y mecanismos de protección para futuras ampliaciones. Entre las principales propuestas figura la creación de una cláusula específica que permita actuar ante incumplimientos graves de los valores fundamentales de la UE, así como una mayor utilización de las votaciones por mayoría cualificada en determinados procedimientos. El objetivo declarado es reforzar la capacidad de decisión del bloque sin renunciar a incorporar nuevos miembros.

El debate llega en un momento especialmente importante para la política de ampliación. Montenegro se ha convertido en el candidato más avanzado para ingresar en la Unión Europea, después de completar provisionalmente 21 de los 33 capítulos de negociación. Según el informe anual publicado por Bruselas el 4 de noviembre, el país balcánico podría cerrar los restantes antes de finalizar el año, siempre que obtenga el respaldo de los Estados miembros y mantenga el ritmo de reformas. La Comisión contempla la firma del tratado de adhesión en junio de 2027, mientras que las autoridades montenegrinas aspiran a incorporarse formalmente en 2028.

La diferencia entre ambas fechas resulta fundamental. Firmar el tratado de adhesión no convierte automáticamente a Montenegro en miembro de la UE. El acuerdo deberá recibir las aprobaciones institucionales correspondientes y ser ratificado por los 27 socios actuales, además del propio país candidato. El proceso todavía puede encontrar obstáculos políticos o jurídicos, aunque Bruselas considera que Montenegro ha avanzado lo suficiente como para entrar en su fase final.

El precedente de Hungría y el temor a una Europa paralizada por los vetos

La reforma que prepara Bruselas tiene como telón de fondo las dificultades que ha afrontado la Unión Europea para adoptar decisiones por unanimidad. Hungría, durante los gobiernos de Viktor Orbán, recurrió en numerosas ocasiones a su capacidad de veto para bloquear o retrasar acuerdos relacionados con Rusia, Ucrania y otras prioridades comunitarias. Uno de los episodios más significativos se produjo en febrero de 2026, cuando Budapest impidió avanzar en un nuevo paquete de sanciones contra Moscú y en un préstamo europeo de 90.000 millones de euros destinado a Kiev, en medio de una disputa por el suministro de petróleo ruso.

El episodio evidenció una de las limitaciones del funcionamiento comunitario. Aunque muchas decisiones europeas se adoptan por mayoría cualificada, determinadas cuestiones de política exterior, fiscalidad y ampliación siguen exigiendo el consentimiento de todos los Estados miembros. En estos ámbitos, la oposición de un solo gobierno puede impedir la aprobación de medidas respaldadas por el resto, incluso cuando existe un amplio consenso político.

Las instituciones europeas ya cuentan con instrumentos para responder a vulneraciones del Estado de derecho, especialmente el artículo 7 del Tratado de la Unión Europea. Sin embargo, su aplicación está sometida a procedimientos complejos y exigencias de mayorías elevadas, lo que ha dificultado su utilización en los casos más graves. La Comisión propone ahora reforzar esos mecanismos y estudiar procedimientos más eficaces, sin eliminar las garantías que acompañan a las posibles sanciones.

La principal novedad consiste en trasladar parte de estas precauciones a los acuerdos de entrada de los futuros socios. Bruselas plantea que los nuevos tratados de adhesión incluyan cláusulas para garantizar que los compromisos democráticos asumidos durante las negociaciones sigan respetándose después del ingreso. En los supuestos más graves, las medidas podrían llegar a la suspensión de los derechos de voto en el Consejo de la UE.

No se trata, por tanto, de retirar automáticamente el voto a los países que entren en la Unión ni de concederles una condición de miembros de segunda categoría. Las salvaguardas se activarían ante circunstancias específicas y bajo las condiciones que finalmente se pacten, si los Estados miembros aceptan introducirlas. La Comisión también contempla compromisos temporales para impedir que las disputas bilaterales se utilicen como instrumento para bloquear futuras ampliaciones.

Esta última cuestión tiene especial importancia en los Balcanes occidentales, donde las controversias históricas entre países han condicionado durante años sus relaciones con Bruselas. La capacidad de un Estado miembro para obstaculizar la adhesión de un vecino puede convertir diferencias territoriales, identitarias o diplomáticas en problemas para el conjunto de la Unión. La propuesta comunitaria pretende limitar ese riesgo mediante compromisos incorporados a los tratados de entrada, aunque su alcance concreto todavía debe negociarse.

Montenegro abre el camino a una ampliación que también cambiará las reglas de la UE

La posible incorporación de Montenegro representa algo más que la entrada de un nuevo país. La Unión Europea no admite nuevos miembros desde 2013, cuando Croacia se convirtió en su vigesimoctavo socio, una cifra que posteriormente se redujo a 27 con la salida del Reino Unido. Si Montenegro completa el proceso, se convertirá en el primer Estado en ingresar después del Brexit y reabrirá una etapa de ampliaciones que Bruselas considera especialmente relevante para su seguridad y su influencia internacional.

El país balcánico, con una población aproximada de 630.000 habitantes, solicitó su adhesión en 2008 y comenzó las negociaciones en 2012. Desde entonces ha tenido que adaptar buena parte de su legislación a las normas comunitarias. El Estado de derecho, la independencia judicial, la lucha contra la corrupción y el funcionamiento de las instituciones democráticas continúan siendo elementos centrales del seguimiento europeo, incluso después del cierre provisional de los capítulos correspondientes.

La Comisión considera que el proceso ha avanzado de manera significativa durante el último año. El pasado 12 de octubre, Montenegro cerró provisionalmente otros tres capítulos relacionados con política económica y monetaria, estadísticas y empleo. Con ellos alcanzó los 21 capítulos completados. El calendario presentado el 4 de noviembre plantea concluir los restantes en diciembre, aunque cualquier cierre deberá contar con el acuerdo de los Estados miembros y no será definitivo hasta que exista un pacto global de adhesión.

Bruselas también ha identificado avances en Albania, Moldavia y Ucrania, aunque sus respectivos procesos se encuentran en fases diferentes. Albania aspira a terminar sus negociaciones en 2027, mientras que Moldavia y Ucrania siguen afrontando exigencias de reforma institucional y judicial. En el caso ucraniano, la invasión rusa añade dificultades económicas, administrativas y de seguridad que condicionan su proceso de integración.

La ampliación obligará a revisar, además, el funcionamiento de una Unión con más integrantes. El reparto del presupuesto, la representación institucional, las políticas agrícolas y de cohesión y los procedimientos de votación deberán adaptarse a una organización potencialmente más extensa. La Comisión sostiene que pueden producirse nuevas adhesiones dentro del marco actual de los tratados, aunque reconoce la necesidad de mejorar determinados mecanismos para mantener la eficacia de las instituciones.

Entre las posibilidades que plantea Bruselas figura extender el uso de la mayoría cualificada a procedimientos que actualmente requieren unanimidad, como algunas fases de las negociaciones de adhesión. La propuesta busca reducir la capacidad de bloqueo individual sin suprimir la exigencia de acuerdo entre todos los socios para admitir finalmente a un nuevo Estado. Cualquier modificación deberá respetar las competencias que los tratados reservan a las instituciones y a los gobiernos nacionales.

La Comisión también contempla periodos transitorios en cuestiones sensibles, como la libre circulación de trabajadores y servicios, la agricultura, determinadas ayudas económicas o la participación en sistemas comunitarios. Estas excepciones permitirían adaptar progresivamente la integración de los nuevos miembros, aunque tendrían que estar justificadas, delimitadas y sometidas a revisión. Su incorporación a los futuros tratados sigue siendo objeto de negociación.

El avance de Montenegro convierte estas discusiones en una cuestión inmediata. La Comisión pretende aplicar por primera vez su nuevo enfoque de salvaguardas institucionales a los acuerdos de adhesión del país balcánico, cuyo tratado ya está en preparación. El resultado determinará qué garantías adicionales podrán exigirse a los futuros socios y cómo se equilibrarán sus derechos con la capacidad de decisión del conjunto de la Unión.

Bruselas afronta así dos negociaciones estrechamente relacionadas: la entrada de nuevos Estados y la adaptación de sus propias reglas. Mientras Montenegro trata de culminar un proceso iniciado hace casi dos décadas, los 27 deberán decidir qué mecanismos consideran necesarios para que una Unión ampliada pueda seguir adoptando decisiones sin quedar condicionada por el veto de uno de sus integrantes.