El Gobierno de las 179 leyes: mucha agenda, poca mayoría

El Gobierno ha decidido enseñar músculo legislativo en el momento en que más se discute su capacidad real para gobernar. El Consejo de Ministros ha aprobado el Plan Anual Normativo de 2026, una hoja de ruta con 179 iniciativas que el Ejecutivo pretende impulsar durante el año: 10 leyes orgánicas, 38 leyes ordinarias y 131 reales decretos. Sobre el papel, la cifra transmite actividad, ambición y voluntad de agotar la legislatura. En la práctica, abre una pregunta mucho más incómoda para Pedro Sánchez: de todas esas normas, ¿cuántas pueden salir adelante en un Congreso donde cada votación se ha convertido en una negociación al límite? 

Moncloa quiere instalar una idea clara: el Gobierno sigue vivo, tiene agenda y no se limita a resistir. El ministro de Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, Félix Bolaños, ha coordinado un plan que incluye reformas económicas, sociales, laborales, sanitarias, judiciales y de regeneración democrática. Entre las normas más relevantes figuran los Presupuestos Generales del Estado, una nueva ley de financiación autonómica, la Ley de Inteligencia Artificial, la Ley de Democracia en la Empresa, la reforma de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, medidas contra la violencia vicaria, la Ley de Trata y varias iniciativas ligadas al Plan de Acción por la Democracia. 

La paradoja es evidente. El Ejecutivo presenta una de sus hojas de ruta más ambiciosas justo cuando su mayoría parlamentaria parece más frágil. El Gobierno puede aprobar reales decretos en Consejo de Ministros, pero las leyes orgánicas y ordinarias necesitan pasar por el Congreso. Y ahí empieza el verdadero problema: 48 de las 179 iniciativas requieren respaldo parlamentario directo, incluidas algunas de las más importantes políticamente. En una legislatura marcada por Junts, ERC, PNV, EH Bildu, Podemos, Sumar y el resto de socios, cada norma es una partida nueva. No existe una mayoría automática. Existe una mayoría que se reconstruye, se compra políticamente o se pierde votación a votación.

Una agenda para demostrar que la legislatura sigue viva

El Plan Anual Normativo cumple una función técnica, pero también política. Técnicamente, ordena las prioridades legislativas de la Administración General del Estado. Políticamente, es una declaración de resistencia. El mensaje de Moncloa es que la legislatura no está agotada, que todavía hay agenda y que el Ejecutivo no se resigna a gobernar solo con prórrogas, decretos y acuerdos mínimos. La propia estructura del plan intenta proyectar normalidad institucional: ministerios que proponen, reformas que avanzan, compromisos europeos que se incorporan y leyes que dibujan un horizonte de gobierno.

En esa estrategia hay un dato que el Ejecutivo utiliza como aval: el Gobierno asegura que el Plan Anual Normativo de 2025 alcanzó un cumplimiento superior al 82%, entre normas aprobadas o en tramitación. Esa cifra permite a Bolaños defender que no se trata de propaganda, sino de una planificación realista. Sin embargo, el dato necesita contexto. Una cosa es tramitar o aprobar normas de distinto rango y otra muy distinta es sacar adelante las piezas políticamente decisivas de la legislatura. No pesa igual un real decreto técnico que unos Presupuestos Generales del Estado. No tiene el mismo coste parlamentario una transposición europea que una reforma de financiación autonómica. 

Por eso, el plan se mueve entre dos lecturas. Para el Gobierno, es la prueba de que la maquinaria sigue funcionando. Para la oposición, puede interpretarse como un listado voluntarista de promesas sin mayoría garantizada. Y para los socios parlamentarios, es una oportunidad: cada ley abre un espacio de presión, negociación y peaje político. En esta legislatura, la agenda normativa no es solo un calendario. Es un campo de batalla.

Presupuestos: la ley que mide todas las demás

La norma más importante del plan no es nueva ni sorprendente: los Presupuestos Generales del Estado. Son la ley central de cualquier Gobierno porque ordenan sus prioridades reales, no solo las discursivas. Sin cuentas nuevas, la legislatura puede seguir formalmente, pero políticamente queda tocada. El Ejecutivo lleva tiempo defendiendo que presentará Presupuestos, aunque su calendario se ha visto condicionado por la situación internacional, la incertidumbre económica y, sobre todo, la falta de apoyos parlamentarios estables.

Los Presupuestos son también la prueba más dura para la mayoría de investidura. Obligan a todos los socios a retratarse y exigen una negociación múltiple: financiación autonómica, inversiones territoriales, políticas sociales, fiscalidad, vivienda, compromisos con Cataluña, agenda vasca y equilibrios dentro del propio bloque progresista. Sánchez puede sobrevivir sin Presupuestos nuevos durante un tiempo, pero no puede convertir la prórroga presupuestaria en el único combustible de una legislatura que aspira a durar.

La inclusión de los Presupuestos en el Plan Anual Normativo es, por tanto, una apuesta política. Moncloa no quiere asumir públicamente que la legislatura está atascada. Prefiere mantener la iniciativa y obligar a los socios a negociar. Pero ahí está el riesgo: si la ley más importante vuelve a retrasarse o naufraga, el contraste con las 179 iniciativas será todavía más evidente. Mucha agenda sobre el papel, poca capacidad de arrastre en el Congreso.

La financiación autonómica, otro campo minado

La nueva ley de financiación autonómica aparece como otro de los grandes compromisos del plan. Es, probablemente, una de las reformas más complejas que puede abordar cualquier Gobierno en España. Afecta al reparto de recursos entre territorios, a las comunidades infrafinanciadas, a las exigencias de Cataluña, a las demandas valencianas, andaluzas o madrileñas y al equilibrio entre solidaridad, autonomía fiscal y poder político. Incluirla en la hoja de ruta sirve para mostrar ambición, pero también introduce un foco de conflicto casi inevitable.

La dificultad es doble. Por un lado, el Gobierno necesita satisfacer o al menos encauzar las demandas de sus socios nacionalistas e independentistas. Por otro, debe evitar que el debate territorial sea utilizado por el PP y las comunidades gobernadas por la derecha como un arma contra Sánchez. Cualquier cesión a Cataluña será leída por la oposición como privilegio. Cualquier reforma insuficiente será rechazada por los socios que sostienen la legislatura. En ese terreno, aprobar una ley no depende solo de tener un texto técnicamente sólido. Depende de sobrevivir a una guerra política territorial.

Esa es la lógica de fondo del Gobierno de las 179 normas: muchas iniciativas son posibles en abstracto, pero se vuelven inciertas cuando aterrizan en la aritmética real del Congreso. La financiación autonómica no será una ley más. Será una prueba de hasta dónde llega la capacidad de Sánchez para ordenar intereses contradictorios.

Gobernar a golpe de decreto, pero con límites

El grueso del plan está compuesto por 131 reales decretos, una cifra que refleja la importancia del Consejo de Ministros como vía de acción ejecutiva. Los decretos permiten al Gobierno moverse con más agilidad, especialmente en asuntos técnicos, reglamentarios o de desarrollo normativo. En una legislatura difícil, son una herramienta clave para mantener la sensación de actividad y evitar que el bloqueo parlamentario paralice toda la acción de gobierno.

Pero gobernar con decretos tiene límites. Los reales decretos-ley necesitan convalidación del Congreso cuando afectan a materias urgentes con rango de ley. Y aunque no todos los reales decretos del plan pasan por esa vía, el abuso de fórmulas ejecutivas puede alimentar la crítica de la oposición sobre un Gobierno que intenta esquivar el Parlamento. Además, los socios también saben que los decretos son momentos de presión. Pueden tumbarlos, retrasarlos o exigir contrapartidas. La legislatura ya ha demostrado que ningún texto está blindado solo por salir de Moncloa.

La proporción entre decretos y leyes revela, en el fondo, la tensión central del momento político: el Ejecutivo conserva capacidad administrativa, pero su capacidad legislativa está condicionada por una mayoría que no controla plenamente. Puede marcar agenda, pero no siempre puede imponer calendario. Puede aprobar planes, pero no siempre puede garantizar votos.

Europa como obligación y como refugio

Otro dato relevante del plan es que 61 de las 179 iniciativas incorporan derecho de la Unión Europea al ordenamiento español. Este bloque tiene una ventaja política para el Gobierno: muchas transposiciones europeas son obligatorias, lo que permite presentarlas no como caprichos ideológicos, sino como cumplimiento de compromisos comunitarios. En una legislatura con mayoría débil, Europa funciona a veces como palanca y como refugio.

La dimensión europea también ayuda a vestir el plan con una idea de modernización: inteligencia artificial, consumo sostenible, sistema financiero, derechos laborales, salud pública, justicia, integridad institucional. El Gobierno quiere aparecer como un Ejecutivo que actualiza el país ante desafíos nuevos. Pero incluso ahí hay disputa. La derecha puede acusar a Sánchez de esconder bajo el paraguas europeo una agenda intervencionista. Los socios de izquierda pueden reprocharle falta de ambición. Y los aliados nacionalistas pueden convertir cualquier norma en una negociación territorial.

La agenda social como cemento del bloque progresista

En el plano ideológico, el plan intenta reforzar el perfil social del Gobierno. La Ley de Democracia en la Empresa, la ampliación de la Ley Rider, las normas contra la violencia vicaria, las reformas laborales y las medidas vinculadas a salud o consumo buscan recordar al electorado progresista que la legislatura todavía tiene contenido transformador. Es una forma de responder al desgaste por la vivienda, al malestar económico y a la sensación de que el Gobierno gestiona más de lo que cambia.

Sin embargo, esa agenda social también puede abrir tensiones dentro del propio bloque. Sumar necesita marcar perfil frente al PSOE. Podemos busca demostrar que el Gobierno se mueve solo cuando se le presiona. Los sindicatos reclaman avances concretos. Y los socios nacionalistas pueden apoyar medidas sociales, pero no gratis. Cada ley de perfil progresista puede acabar convertida en una negociación con varias ventanillas: ideológica, territorial y presupuestaria.

Por eso, el Plan Anual Normativo es también un intento de ordenar el relato interno del bloque de investidura. El Gobierno necesita decir a los suyos que quedan reformas por aprobar, que no todo se reduce a resistir y que todavía merece la pena sostener la legislatura. Pero para que ese relato funcione no bastan los títulos de las leyes. Hacen falta mayorías.

El Gobierno de las 179 leyes se mueve entre la ambición y la fragilidad. Tiene agenda, ministerios activos y un listado amplio de reformas. Pero la legislatura no se mide por el número de normas anunciadas, sino por la capacidad de convertirlas en realidad política. Y ahí el Ejecutivo sigue dependiendo de una mayoría variable, exigente y a menudo contradictoria. El Gobierno quiere demostrar que todavía manda. El Congreso le recuerda cada semana que mandar, en esta legislatura, significa pactar casi todo.