Nueva York vuelve a convertirse esta semana en el gran escaparate de la diplomacia internacional. Desde este martes, jefes de Estado, presidentes de Gobierno y ministros de los 193 países miembros de Naciones Unidas pasarán por la tribuna de la Asamblea General para fijar posiciones, mantener reuniones bilaterales y tratar de acercar posturas sobre algunas de las crisis que dominan la agenda mundial. Ucrania, Gaza y Sudán volverán a estar entre ellas, tres conflictos muy distintos que comparten una característica: todos han terminado poniendo a prueba la capacidad real de la ONU para intervenir cuando los intereses de las grandes potencias chocan o cuando los llamamientos diplomáticos no encuentran traducción sobre el terreno.
El debate general de la 81ª Asamblea arrancará el 22 de septiembre y se prolongará hasta el día 28, dentro de una semana de alto nivel que Naciones Unidas presenta como una oportunidad para revitalizar la cooperación internacional. La agenda incluirá además encuentros sobre cambio climático, prevención de pandemias, desarrollo y amenaza nuclear. Sin embargo, serán las guerras abiertas las que volverán a concentrar buena parte de la atención política y mediática.
La cita llega además en un momento especialmente delicado para la propia organización. António Guterres afronta sus últimos meses como secretario general, EEUU ha reducido su apoyo financiero a distintos organismos y el sistema multilateral vuelve a convivir con una realidad difícil de soslayar: buena parte de las negociaciones decisivas se producen cada vez más fuera de Naciones Unidas y directamente entre las grandes potencias. La ausencia de Xi Jinping, que esta semana viajará a Washington para reunirse con Donald Trump, ofrece una imagen especialmente gráfica de esa situación.
Ucrania y la contradicción de tener a Rusia dentro del Consejo de Seguridad
La guerra de Ucrania regresará inevitablemente a la primera línea de la Asamblea. Volodímir Zelenski tiene previsto encontrarse con Trump en Nueva York después de más de cuatro años de guerra y en plena búsqueda de vías diplomáticas para reducir la escalada. Rusia estará representada por su ministro de Exteriores, Serguéi Lavrov.
El conflicto ha expuesto desde 2022 uno de los problemas estructurales más evidentes de Naciones Unidas. Rusia es al mismo tiempo una de las partes de la guerra y uno de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad con derecho de veto. Moscú ya ha utilizado esa capacidad para bloquear iniciativas relacionadas con Ucrania, incluidas propuestas que reclamaban reafirmar la soberanía y la integridad territorial ucranianas.
Eso no significa que Naciones Unidas haya desaparecido del conflicto. Sus agencias mantienen actividad humanitaria, la Asamblea General ha servido como foro para medir el respaldo internacional a diferentes resoluciones y la organización continúa interviniendo en cuestiones relacionadas con seguridad alimentaria, energía o comercio por el mar Negro. Pero el margen cambia cuando la cuestión pasa al órgano encargado de adoptar decisiones vinculantes sobre paz y seguridad.
El propio diseño del Consejo explica buena parte de esa dificultad. Estados Unidos, China, Rusia, Francia y Reino Unido pueden impedir la aprobación de una resolución sustantiva mediante su voto negativo. La norma nació para garantizar que las principales potencias permanecieran dentro del sistema construido después de la Segunda Guerra Mundial. Ocho décadas después, esa misma arquitectura permite que los grandes conflictos en los que una de ellas está directamente implicada puedan bloquear al principal órgano de seguridad de la ONU.
Gaza vuelve a colocar el veto y la diplomacia frente a frente
La guerra y la crisis humanitaria en Gaza ofrecerán otro ejemplo de esas limitaciones. La cuestión palestina ha atravesado buena parte de los grandes debates de Naciones Unidas de los últimos años y ha provocado sucesivos enfrentamientos en el Consejo de Seguridad. Estados Unidos ha utilizado en varias ocasiones su derecho de veto sobre resoluciones relacionadas con Gaza, mientras Washington sostiene que determinadas iniciativas no tenían en cuenta sus condiciones para avanzar hacia una salida negociada.
El conflicto llegará además a esta Asamblea con un elemento diplomático especialmente significativo. Mahmud Abbas volverá a intervenir por videoconferencia después de que Estados Unidos le negara por segundo año consecutivo el visado para asistir presencialmente a Nueva York. La Asamblea General aprobó su participación telemática por 152 votos a favor, tres en contra y cuatro abstenciones. Washington justificó la medida por las actuaciones de la Autoridad Palestina en organismos y tribunales internacionales, mientras los representantes palestinos la rechazaron y acusaron a EEUU de dificultar la vía diplomática.
Benjamin Netanyahu también tiene previsto intervenir durante la semana. Las reuniones alrededor de Gaza coincidirán con una situación humanitaria todavía muy deteriorada y con enormes necesidades de reconstrucción. En los últimos días, el derrumbe de un edificio dañado por ataques anteriores provocó al menos 20 muertos y volvió a mostrar las condiciones en las que siguen viviendo muchas familias desplazadas.
Aquí vuelve a aparecer la doble condición de Naciones Unidas. Sus agencias resultan esenciales para sostener parte de la asistencia humanitaria y documentar las consecuencias del conflicto, mientras su capacidad política depende de decisiones que pueden quedar bloqueadas en el Consejo de Seguridad. La Asamblea permite además que la cuestión palestina conserve una dimensión internacional que no depende únicamente de las negociaciones entre Israel, Estados Unidos y los países de la región, aunque sus resoluciones no tengan la misma capacidad vinculante que las del Consejo.
Sudán recuerda que no todas las guerras tienen el mismo foco
Sudán llegará a Nueva York con mucha menos atención mediática que Ucrania o Gaza, pero con una crisis humanitaria de dimensiones enormes. La guerra entre el Ejército sudanés y las Fuerzas de Apoyo Rápido comenzó en abril de 2023 y ha obligado ya a desplazarse a más de 14 millones de personas, según Naciones Unidas. Cerca de 20 millones afrontan además situaciones de hambre mientras los recursos disponibles para atenderlas disminuyen.
Guterres ha pedido precisamente antes de la Asamblea que se exijan responsabilidades a los países que continúan suministrando armas o apoyo militar a los contendientes. Una misión internacional de Naciones Unidas ha advertido de que la asistencia exterior ha permitido ampliar la capacidad de ataque de las partes, incluido el uso de drones contra objetivos alejados del frente.
La dimensión humanitaria muestra, de nuevo, hasta qué punto la organización puede resultar imprescindible incluso cuando no consigue detener una guerra. El Programa Mundial de Alimentos necesita alrededor de 300 millones de dólares adicionales para mantener sus operaciones actuales en Sudán. Su presupuesto para el país ha caído este año hasta unos 206 millones de dólares, frente a los 645 millones del ejercicio anterior, obligándole a concentrar la ayuda en los cinco millones de personas consideradas más vulnerables.
Sudán representa así otra cara de los límites de la ONU. No existe aquí un bloqueo idéntico al provocado por la presencia de Rusia en el Consejo de Seguridad respecto a Ucrania, pero sí aparecen problemas igualmente difíciles de resolver: interferencia de actores exteriores, financiación insuficiente, escasa presión internacional y una guerra prolongada sin un proceso político capaz de imponerse a la lógica militar.
Una organización cuestionada que todos siguen utilizando
La paradoja acompañará toda la semana. Naciones Unidas llega a esta Asamblea General sometida a críticas sobre su eficacia, su estructura y su financiación, pero continúa siendo el lugar al que prácticamente todos los gobiernos acuden cuando necesitan internacionalizar una crisis, buscar apoyos o defender públicamente su posición.
Trump será uno de los grandes protagonistas de las primeras jornadas. El presidente estadounidense regresará a la tribuna después de haber reducido aportaciones a Naciones Unidas y retirado a EEUU de distintos organismos durante su segundo mandato. Su Gobierno ha pagado recientemente 725 millones de dólares de las cantidades pendientes al presupuesto ordinario, aunque Washington continúa acumulando atrasos.
La relación de EEUU con la organización resume buena parte de la contradicción. Washington cuestiona su funcionamiento y reclama reformas, pero continúa siendo uno de sus principales financiadores y conserva, junto a otras cuatro potencias, una posición privilegiada dentro del Consejo de Seguridad. Algo parecido ocurre con el resto de grandes actores internacionales: Naciones Unidas puede parecer insuficiente, pero ninguno renuncia al poder y a la legitimidad que proporciona ocupar un asiento en sus principales órganos.
La Asamblea de esta semana tampoco se limitará a las guerras. La inteligencia artificial, la crisis climática, la preparación frente a nuevas pandemias y la amenaza nuclear compartirán agenda con los conflictos armados. El propio lema escogido para este periodo de sesiones, “Restaurar la confianza, gestionar la transformación: unas Naciones Unidas que cumplan para todos”, refleja hasta qué punto la organización ha situado su propia capacidad de respuesta entre los asuntos que necesita abordar.
Ucrania, Gaza y Sudán harán, sin embargo, especialmente visible la distancia entre lo que la ONU puede coordinar y lo que puede imponer. Puede reunir a los adversarios, sostener operaciones humanitarias, documentar abusos y mantener abiertos canales diplomáticos. Lo que no puede hacer por sí sola es sustituir la voluntad de los Estados que la integran, especialmente cuando quienes tienen mayor capacidad para desbloquear una crisis son también quienes poseen intereses directos en ella.
Esa será una de las preguntas que recorrerán Nueva York durante los próximos días. No tanto si Naciones Unidas sigue siendo necesaria, algo que la propia presencia de decenas de dirigentes parece responder, sino qué puede esperarse de una organización creada para administrar la cooperación entre Estados cuando son esos mismos Estados los que impiden alcanzar acuerdos sobre algunas de las guerras más graves del planeta.
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