La admisión a trámite de la proposición de ley de amnistía por la Mesa del Congreso de los Diputados ha vuelto a enconar el debate acerca de la existencia de límites constitucionales al admitir/inadmitir iniciativas legislativas y, en particular, sobre si la Mesa debe entrar a enjuiciar su constitucionalidad. Debate, por cierto, que la derecha (PP) no suscitó cuando una semana antes se admitió una proposición de ley de Vox “para garantizar la unidad de España” en la que se propugnaba, entre otras muchas “lindezas constitucionales”, la ilegalización de los partidos nacionalistas.

La proposición de ley de Vox no tiene desperdicio en términos constitucionales. De forma indisimulada sostiene que “hay que poner fuera de la ley a los partidos separatistas” habida cuenta de su influencia en la política nacional y atendiendo a la existencia de una pretendida obligacion constitucional de guardar “fidelidad” a España. Esta iniciativa legislativa aboga por la ilegalización de los partidos que en sus “estatutos, programas o declaraciones tenga por fines declarados quebrar la unidad de España” y, por ejemplo, tipifica como delito la “exhibición pública” de emblemas y símbolos “contra la integridad del territorio nacional”.

No juzgo necesario realizar una sesuda o exhaustiva argumentación para evidenciar la inconstitucionalidad de las delirantes propuestas de Vox. La libertad ideológica, el pluralismo político o el propio concepto de democracia neutral y no militante constituyen referencias básicas que avalan el amparo constitucional a la libre creación de partidos políticos sin necesidad de adherirse a más ideario constitucional que el respeto al ordenamiento jurídico y a los procedimientos establecidos en la Constitución. A pesar de la evidencia, Vox reincide en buscar el debate parlamentario sobre el tema y la Mesa del Congreso, con el beneplácito del PP, se limita a enjuiciar la regularidad reglamentaria y el cumplimiento de los requisitos formales.

Rasero distinto ha merecido a la derecha la admisión a trámite de la proposición de ley de amnistía alegando los criterios jurídicos utilizados en 2021 para rechazar su supuesto antecedente (similar en lo nominal pero sustancialmente diferente en su basamento jurídico) por contravenir la Constitución. Se dijo entonces por la Secretaría General que aquella propuesta no era propiamente una amnistía sino un indulto general encubierto de los constitucionalmente proscritos en el art. 62 i) CE y, por inconstitucional, no debía admitirse ni tramitarse parlamentariamente. Esto es, los servicios jurídicos de la Cámara ni reconocieron en la proposición de ley una propuesta de amnistía ni, por ende, pudieron cuestionar la constitucionalidad de la amnistía. La Mesa no inadmitió la iniciativa por considerar que una amnistía fuera inconstitucional; sencillamente, para la Mesa, secundando a los servicios jurídicos, aquella iniciativa no era una amnistía.

Llegados a este punto cabe preguntarse cuáles son los límites de la Mesa de una Cámara en el enjuiciamiento constitucional en la admisión a trámite de las iniciativas parlamentarias y, particularmente, legislativas. A pesar de su lejanía temporal parece insoslayable, por su reciente interés, traer a colación la STC 205/1990 – siendo ponente el maestro López Guerra - sobre el uso de lenguas cooficiales en el Senado en la que el Alto Tribunal rechazó la inadmisión por la Mesa de una moción para ampliar el uso de las lenguas cooficiales alegando su inconstitucionalidad por tratarse de una reforma constitucional encubierta del art. 3 CE, en su afirmación de la oficialidad del castellano en el conjunto del estado, y al margen de los procedimientos constitucionales. El TC restringió las facultades calificadoras de la Mesa a los requisitos formales reglamentariamente establecidos y a la detección de un contenido “manifiesta e inequívocamente constitucional”. Mucho antes, en la STC 95/1994, se había referido a la inconstitucionalidad “palmaria y evidente”. Así las cosas, es cierto que el TC, aunque apela a su excepcionalidad, admite que en estos casos extremos que la Mesa pueda entrar a enjuiciar la constitucionalidad de las iniciativas parlamentarias. Pero no lo es menos que, en los casos mencionados anteriormente y en numerosos posteriores (SSTC 124/1995, 10/2016, 107/2016, 108/2016, 109/2016 …), el TC nunca ha confirmado las decisiones de las Mesas de las Cámaras parlamentarias que inadmitían iniciativas parlamentarias por inconstitucionales. Nunca … hasta que llegó el proceso independentista catalán y se encadenaron sucesivas decisiones en las que los acuerdos de las Mesas al admitir a trámite iniciativas parlamentarias constituían “incumplimientos manifiestos de resoluciones del Tribunal Constitucional”, esto es, vulneración del deber de acatar lo decidido por el TC (SSTC 46/2018, 47/2018 …). Son supuestos bien distintos inadmitir una iniciativa parlamentaria por inconstitucional a causa de su contenido material o porque el mismo desacate una individualizada resolución del TC.

Lo cierto es que, como bien ha confirmado recientemente la STC 24/2022, las Mesas no deben “con carácter general” inadmitir proposiciones en base a la inconstitucionalidad de su contenido, a riesgo de vulnerar el art. 23.2 CE, porque este precepto no ampara solo un “derecho fundamental a la constitucionalidad” de las iniciativas parlamentarias lo que “alteraría el entero sistema de nuestra jurisdicción constitucional” ya que, “la inconstitucionalidad de una iniciativa admitida a trámite no incide en el ejercicio de las funciones representativas” (STC 128/2019).

Ahora bien, cierto es que el TC acepta inadmitir iniciativas parlamentarias, excepcionalmente, cuando su contenido entre en contradicción con la Constitución de forma “clara, incontrovertible, manifiesta, palmaria y evidente”. Pero tres reflexiones se antojan obligadas:

1ª.- Si en otras ramas del Derecho esa concluyente conclusión resulta posiblemente alcanzable, en el juicio de constitucionalidad la propia “apertura” de un orden constitucional en el que tiene cabida la pluralidad en mayúsculas hace casi imposible sentenciar con tal contundencia tan severa inconstitucionalidad.

2ª.- La admisión a trámite de una iniciativa parlamentaria es un juicio liminar que da paso a sucesivas fases en que la Cámara podrá depurar la potencial inconstitucionalidad de una iniciativa bien políticamente (en el juicio de oportunidad de la toma en consideración) bien jurídicamente (en las etapas sucesivas del procedimiento legislativo).

3ª.- En todo caso, aunque todos los poderes públicos están sujetos a la Constitución – también, por supuesto, las Mesas parlamentarias – eso significa que tienen que cumplirla pero no arrogarse expansivamente facultades de verificación constitucional que la Constitución reserva a la jurisdicción ordinaria y, singularmente, constitucional.

Artemi Rallo Lombarte
Diputado en el Congreso de los Diputados y catedrático Derecho Constitucional