La exposición razonada del juez Alberto Jorge Barreiro consta de 129 folios cuyo resumen se ofrece a continuación respetando la literalidad del texto escrito por el instructor. Su relato coincide básicamente con el que viene sosteniendo la juez Mercedes Alaya, que será quien finalmente concluya la instrucción. Las coincidencias llegan incluso al punto de que también Barreiro, como Alaya, exculpa de toda responsabilidad al Parlamento andaluz, el cual habría sido en opinión de ambos deliberadamente “inducido a error” por el Gobierno autonómico. El juez atribuye prevaricación administrativa –penada con inhabilitación para cargo público–  a los expresidentes Chaves y Griñán y a los dos exconsejeros Zarrías y Viera, pero solo a este último le suma también la malversación de fondos. He aquí los argumentos y conclusiones principales contenidos en el escrito del instructor de una macrocausa que, al renunciar los aforados a sus actas de disputados, regresa a manos de Mercedes Alaya. Esto dice literalmente el juez: UNA ACLARACIÓN PREVIA Cualquier constatación de hechos que formule el Juez en el curso de la Exposición Razonada ha de entenderse siempre a título meramente indiciario y provisorio, sin que quepa por tanto considerarla como una afirmación fáctica verificada probatoriamente. EL ORIGEN En el año 2000 el Gobierno andaluz acordó intensificar el régimen de ayudas a las empresas y trabajadores, para lo cual acudió a un sistema de concesión diferente al de subvenciones excepcionales con que venía operando con excesiva asiduidad en años precedentes. Se implantó en la Consejería de Empleo un procedimiento mediante el cual se pretendía eludir la fiscalización previa de la Intervención Delegada propia de las subvenciones y conseguir también una mayor agilidad y discrecionalidad en el otorgamiento de las ayudas sociolaborales y a empresas en crisis. LA ILEGALIDAD La nueva partida presupuestaria 440.01 incumplía la ley al no ser la legalmente prevista para conceder subvenciones, pues estaba destinada por norma a sufragar los gastos de explotación de las empresas públicas de la Junta de Andalucía (gastos ordinarios de explotación derivados de las pérdidas y ganancias), y no para la concesión de subvenciones. Esa partida fue establecida realmente para encubrir la concesión de subvenciones, evitando así las rigideces, condicionamientos y controles del régimen jurídico que éstas llevan anejo; de modo que se sustituían por aparentes gastos de explotación de la empresa IFA. LA FISCALIZACIÓN En la fiscalización previa de una partida como la 440.01, destinada a la cobertura de las pérdidas del IFA, solo se comprueba por la Intervención General de la Junta de Andalucía: la existencia de saldo suficiente dentro del concepto presupuestario específico para tal fin; la emisión de orden de traspaso de fondos al IFA; y que ello se haga de acuerdo con un calendario de pagos autorizado por la Dirección General de Tesorería. En cambio, la fiscalización previa sobre la concesión de subvenciones requería verificar la cumplimentación de [muchos más] requisitos : constatar un crédito presupuestario adecuado y suficiente para conceder la subvención; la competencia de la autoridad concedente; establecer y publicar las bases reguladoras de la subvención; la convocatoria pública de las subvenciones... LA OPACIDAD La Intervención fiscalizaba como transferencias de financiación lo que realmente eran ayudas/subvenciones, quedando éstas sin fiscalizar en la Consejería de Empleo, que era el órgano que las concedía y que poseía, cuando menos en teoría, la documentación pertinente. Esas subvenciones encubiertas tampoco se controlaban en el IFA-IDEA, pues aquí solo constaba la ejecución de un pago a terceros a modo de suplido. Con lo cual, las subvenciones quedaban realmente sin fiscalizar, siendo ello una de las razones principales que llevaron a implantar el sistema, puesto que se conseguía evitar los controles de la Intervención y agilizar la concesión de ayudas, al mismo tiempo que se facilitaba la discrecionalidad y arbitrariedad en su concesión. EL MECANISMO Al margen de la elusión de la fiscalización por la Intervención Delegada en la Consejería de Empleo (CEM), se transferían unos fondos al IFA a través de un crédito presupuestario ilegal para otorgar subvenciones, lo que permitía al IFA disponer de tesorería para el pago de las ayudas sin haberse sometido a control alguno la concesión de las mismas en la CEM. Ninguna norma legitimó expresamente el Convenio Marco como instrumento idóneo para convertir al referido Instituto en caja pagadora de las subvenciones que concedía la Consejería de Empleo. A partir de la Ley 14/2001, de 26 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma correspondiente al ejercicio de 2002, lo que se venía haciendo por medio de las modificaciones presupuestarias del año 2000 y 2001 pasó a realizarse a través de las Leyes de Presupuesto. LOS PRESUPUESTOS [Todo ello] resultó factible merced a la elaboración incorrecta del anteproyecto de presupuesto efectuada en la propia Consejería de Empleo, ya que se valía de la partida de transferencias de financiación a IFA-IDEA como medio para conceder subvenciones por la CEM. Y también operaba incorrectamente en el Anteproyecto de Presupuestos, que es elaborado por la Consejería de Hacienda y remitido al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía para su aprobación. En el proceso de elaboración de los presupuestos de la Consejería de Empleo se realizaba una clasificación económica de los créditos improcedente, al consignar como "transferencias de financiación" del Programa 31 L lo que en realidad eran créditos destinados a subvenciones que se iban a conceder por la Consejería. LA EXPLOTACIÓN IFA-IDEA manipulaba a partir del año 2003 su presupuesto, al consignar indebidamente en él, en la cuenta "Otros gastos de explotación", los "pagos" ("no gastos") a efectuar con las transferencias de financiación recibidas de la Consejería de Empleo, en la cuantía necesaria para que el resultado de la empresa fuera cero o próximo a cero. Durante el período 2000-2010 se realizaron, al menos, 22 modificaciones presupuestarias en el programa "Administración de relaciones laborales" (22E hasta 2002 y 31 L desde 2002). Ninguna tuvo como objeto equilibrar la cuenta de pérdidas y ganancias de IFA-IDEA, que era la finalidad legal exclusiva de las "transferencias de financiación". EL ARREGLO Con fecha 18/10/2012, se publicó el Decreto-Ley 4/2012, de 16 de octubre, de medidas extraordinarias y urgentes en materia de protección sociolaboral a extrabajadores andaluces con el fin de "actualizar el sistema normativo que ha venido dando amparo a las ayudas sociolaborales". Mediante la figura jurídica de la novación de los contratos de seguro prevista en el Decreto-Ley, se extinguen las obligaciones adquiridas y se contraen otras nuevas, cancelando las antiguas obligaciones asumidas irregularmente, que estaban sujetas a la Ley General de Subvenciones, y contrayendo las nuevas, pero ya sin sujetarse a la misma. LOS BENEFICIARIOS Hay un total de 77 expedientes a empresas en los que se acredita que la subvención tenía como destino la financiación del coste de las indemnizaciones por despido colectivo de sus trabajadores afectados por un ERE, las cuales se formalizaron mediante la suscripción de un seguro de rentas, cuya prima fue satisfecha en su totalidad o en su mayor parte por la Junta de Andalucía. Por lo cual, de un total de 263 empresas afectadas por la investigación judicial practicada, en 77 las subvenciones tienen relación directa con la tramitación de un ERE. Así las cosas, y aunque en ese apartado de las 77 empresas queda comprendido el porcentaje más importante de menoscabo del erario público, lo cierto es que todavía queda por cuantificar el quebranto económico que pudiera derivarse de un número superior a unas 140 empresas no vinculadas con el tema de los ERE, empresas a las que se subvencionaba por las más diversas razones sin sujetarse a los controles específicos del régimen de subvenciones. LAS CIFRAS Debemos partir de la cifra global de 854.838.243 euros como cifra aproximativa constatada a día de hoy para toda modalidad de ayudas. En primer lugar, ha de entenderse que el hecho de que las concesiones de subvenciones por esa cuantía total sean nulas por haber infringido el ordenamiento jurídico, no significa que todo el dinero concedido con cargo a ese programa presupuestario haya sido defraudado en perjuicio del erario público. EL FRAUDE Así pues, ha de partirse de la premisa de que un porcentaje de las subvenciones ilegalmente concedidas habría que concederlo también en el caso de que la concesión fuera legalmente tramitada. De modo que concurren supuestos de concesiones claramente fraudulentas que nunca se debieron conceder y otras de las que sí tendría que hacerse cargo el erario público en todo caso, aunque cumplimentando el procedimiento legal para las concesiones. Lo que resulta claro es que la mayoría de las ayudas estaban destinadas a hacer frente a las deudas sociolaborales, siendo un porcentaje muy inferior las adscritas a temas puramente económicos relacionados con las crisis de las empresas. LOS COSTES El coste medio por trabajador incluido en un ERE, financiado total o parcialmente por la Junta de Andalucía, se ha elevado, según el informe de la IGAE, a 155.336,10 euros, oscilando el coste medio por empresa entre un mínimo de 70.129,63 euros y un máximo de 275.722,43 euros. En estos casos el quebranto económico del erario público de la Autonomía de Andalucía proviene, pues, de que rebasan notablemente (en varias veces) los límites que impone la normativa estatal para el pago de las prejubilaciones por un ERE, sin que, además, las empresas abonen las cuantías que proporcionalmente les corresponde (un 60% del total). LAS ADVERTENCIAS De la ilegalidad del uso que se estaba haciendo de las transferencias como procedimiento para otorgar las ayudas/subvenciones [se advirtió] en el contundente Informe adicional al informe definitivo de auditoría de cumplimiento del ejercicio 2003, realizado el 25 de julio de 2005. Este informe adicional, así como el Definitivo de Cumplimiento del ejercicio 2003, fueron debidamente notificados, además de al Consejero de Innovación (Francisco Vallejo Serrano) y al de empleo (Antonio Fernández García), a José Antonio Griñán a través de la Viceconsejera Carmen Martínez Aguayo, que lo recibió para su conocimiento y traslado al Consejero el 25 de julio de 2005, según dice expresamente la notificación. En el Informe definitivo de auditoría de cumplimiento sobre IDEA correspondiente al ejercicio 2005, confeccionado el 9 de marzo de 2007, se volvió a poner de manifiesto por parte de la Intervención lo siguiente: “La Agencia IDEA lo que viene realizando son intermediaciones en el pago de determinadas subvenciones excepcionales. La financiación de IDEA para hacer estos pagos no debió realizarse mediante transferencias de financiación, que tienen como destino la financiación de actividades u operaciones no singularizadas de dichas entidades”. LOS EFECTOS Los efectos nocivos derivados del descontrol que generaba el nuevo sistema eran ostensibles. Pues, en primer lugar, impedía fiscalizar si la concesión de subvenciones sociolaborales y a empresas estaba justificada, tanto en la modalidad de regladas como en la de excepcionales. También se quedaba sin supervisar el cumplimiento en el caso concreto de la normativa europea, la estatal y la de la Comunidad Autónoma. La aplicación de las "transferencias de financiación" como régimen encubierto para otorgar ayudas/subvenciones generó un grave descontrol en su concesión. SOBRE GASPAR ZARRÍAS Durante su extenso mandato como Consejero de Presidencia aprobó en Consejo de Gobierno la mayoría de las modificaciones presupuestarias relativas a los programas 22E y 31L (Administración de Relaciones Laborales). Del contenido de las sesiones de la Comisión General de Viceconsejeros se desprenden datos indicativos de que el imputado conocía los problemas de legalidad que habían surgido en la concesión de las ayudas. Conocía a través de los programas anuales que aprobaba el Consejo de Gobierno para el control financiero permanente de las empresas de la Junta de Andalucía (acuerdos de abril de 2005, 29 de agosto de 2006 y 8 de mayo de 2007) los incumplimientos normativos que concurrían en las transferencias de financiación como sistema de abonar las ayudas sociolaborales SOBRE EL INTERVENTOR A pesar de que para el Interventor el procedimiento aplicado para conceder las subvenciones tenía un elevado riesgo, consideró, con manifiesta incoherencia, que no procedía emitir el informe de actuación cuando se aprecien circunstancias que, por su importancia, pudieran ocasionar menoscabo de fondos públicos. La omisión, a juicio del Instructor, solo podría explicarse por el dilema en que se vio envuelto: o ponía en evidencia y bloqueaba un sistema ilegal que era el instrumento principal de materialización de los planes políticos del Gobierno, pero teniendo que hacer la denuncia ante los máximos responsables que le habían designado discrecionalmente para el puesto de Interventor; o proseguía con sus reiteradas advertencias de ilegalidad (inútiles por lo demás), pero sin emitir informe de actuación, que fue la opción que finalmente adoptó. Con lo cual, sólo nos queda plantearnos el interrogante de si el Interventor puede realizar un control eficaz cuando es nombrado discrecionalmente por el intervenido. SOBRE MANUEL CHAVES El Presidente de la Junta conocía el nuevo sistema de ayudas implantado a partir del año 2000 merced a las transferencias de financiación. Y también era conocedor del favorecimiento especial que en las ayudas a empresas en crisis se estaba otorgando a la zona de la Sierra Norte de Sevilla, dato que el imputado negó ante el Instructor, pero que según el coimputado era conocido por todo el mundo, dentro y fuera del Gobierno. Sin embargo, lo cierto es que no constan indicios de que los imputados Gaspar Zarrías y Manuel Chaves intervinieran en esas entregas de fondos públicos. Ni tampoco constan datos indiciarios de que supieran que se estaba disponiendo de los caudales públicos presupuestados para las ayudas/subvenciones con destino al lucro ilícito de terceras personas. Sí sabían que el procedimiento de concesión de las subvenciones era claramente ilegal, pero, para este Instructor, no constan indicios de que conocieran que con la materialización del sistema se estuvieran desviando importantes sumas de dinero para favorecer el beneficio ilícito de terceras personas. SOBRE EL PARLAMENTO El Parlamento fue inducido a error, al no contar con una información y unos datos clarificadores de la mutación sustancial que se estaba operando sobre el concepto de la figura de la "transferencia de financiación", que se había reconvertido de hecho en un instrumento de concesión de subvenciones con el fin de eludir el cumplimiento de los requisitos exigidos para éstas. La inducción a error al Parlamento se infiere, en primer lugar, de que, tal como ya se ha señalado, el presupuesto de IF A-IDEA había sido fraudulentamente elaborado, al hacer constar en él unos gastos de explotación claramente ficticios, ya que bajo tal concepto se ocultaban las sumas que estaban destinadas a conceder subvenciones a terceros. La documentación [presupuestaria] es críptica, confusa y equívoca, ya que de su contenido no puede colegirse ni siquiera qué órgano concede realmente las subvenciones: si es la CEM o el IFA-IDEA. No se considera razonable que el Parlamento Andaluz aprobara conscientemente un sistema integrado por un cúmulo de ilegalidades que abocaban necesariamente al descontrol.